序  章

随着我国人口老龄化速度的加快，养老问题日益成为人们高度关注的民生问题和发展问题。党的二十大提出“实施积极应对人口老龄化国家战略，发展养老事业和养老产业，优化孤寡老人服务，推动实现全体老年人享有基本养老服务”，这是以习近平同志为核心的党中央在我国进入新发展阶段、开启社会主义现代化国家建设新征程之际作出的重大判断，是从党和国家事业发展全局作出的重大部署。

为落实“实施积极应对人口老龄化国家战略”，推动开封市“十四五”养老事业、养老产业及养老服务业发展，构建居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系，依据《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标纲要》《“十四五”民政事业发展规划》《河南省国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标纲要》《河南省“十四五”养老服务体系和康养产业发展规划》《河南省“十四五”民政事业发展规划》《开封市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标纲要》等，编制本规划。

本规划期间为2021—2025年，远期展望至2035年。

第一章 发展基础与条件

第一节 发展基础与成就

在市委市政府的统筹领导下，开封市养老服务政策体系初步建立，养老基础设施逐步加强，养老服务产品不断完善，智慧养老服务平台试点建成，基本完成养老服务“十三五”规划目标，为“十四五”规划的制定与实施奠定了坚实的基础。

养老政策体系初步建立。出台《关于加快推进养老服务高质量发展的实施意见》《开封市加快养老服务“六大体系”建设实施方案》等文件，全面建立80周岁以上老年人高龄津贴制度，初步形成建设运营、标准制度、检查监管、优惠补贴、人才培育等一系列政策体系，养老、孝老、敬老政策体系和社会环境进一步优化。

养老基础设施逐步加强。至“十三五”末，全市公办养老机构82家，民办养老机构115家，养老机构与医疗机构签订协议率达60%，养老机构床位数达到16682张，护理床位数4540张，护理型床位占比27%。全市乡镇特困供养机构开展改造提升工程，全面实现“安全、清洁、温暖、文化、康复”。

养老服务产业稳健发展。公办养老机构改革稳妥推进，养老服务产品完善创新，养老产业与医疗、地产、旅游等业态加速融合，旅居养老、文化养老、健康养老、养生养老等“养老+”新业态、新模式不断涌现。

居家社区养老全面启动。顺应老年人养老需求，通过政府主导、吸引社会资本参与等多元并举，积极开展居家社区养老服务设施建设。“十三五”期间，建成社区养老服务中心95个，农村幸福院225个。

智慧养老服务成为试点。精心打造智慧养老服务民生工程，高标准建成开封市智慧养老服务平台，实现了“第一批”入选全省智慧养老服务平台建设试点城市、“第一个”完成智慧养老服务平台建设试点任务、平台建设标准达到全省“一流”水平。

人才队伍建设步伐加快。持续加大对养老院院长、养老护理员、专兼职老年社会工作者的技能培训，将养老护理员培训列入职业技能提升行动，着力补齐养老服务队伍短板弱项，有力助推开封市养老服务高质量发展。

疫情防控措施扎实有力。按照国家、省关于重点防控领域疫情防控政策制度，严格执行养老服务机构疫情防控工作措施，指导养老服务机构在疫情防控常态化条件下有序恢复服务，养老服务机构、入住老人实现“零感染”。

第二节 面临机遇与挑战

（一）面临机遇。“十四五”时期，养老服务体系建设和康养产业发展仍然处于重要的战略机遇期，开封市面临着国家构建新发展格局、新时代推动中部地区高质量发展、黄河流域生态保护和高质量发展的战略机遇。

党中央高度重视为加快养老服务发展提供了根本遵循。以习近平同志为核心的党中央总揽全局，提出了一系列应对措施和目标，积极应对人口老龄化被确定为国家战略，强调要及早应对、综合应对、科学应对。2020年，中共中央、国务院下发《关于加强新时代老龄工作的意见》，为积极应对人口老龄化提供了科学指引和根本遵循。2022年，河南省政府出台《河南省“十四五”养老服务体系和康养产业发展规划》，对我省养老服务工作提出了具体目标和要求，是开封市推动养老服务高质量发展的重要政策依据。

区域发展战略为养老产业发展提供了难得机遇。郑州国家区域中心城市建设、“三区一群”战略、中心经济区建设及郑汴一体化深度发展，推动开封市各个产业的发展，为与开封经济发展水平、与人口老龄化相适应的养老服务业创造了难得机遇，带动了养老产业、养老金融、养老文娱等新兴产业协同发展。

郑开公共服务同城化为养老服务业重新布局提供了不竭动力。郑开公共服务同城化，推动养老设施重点项目，如养老人才教育培训建设项目、养老服务专业园区建设项目等优先在郑开同城化示范区布局。扩大休闲康养基地建设，推进医康养结合高端养老机构建设，增加研发投入，努力实现养老服务创新发展，力争到2025年初步实现郑开公共服务同城化示范区内养老服务高质量发展。

黄河流域生态保护与高质量发展战略为养老融合发展提供了广阔空间。开封市是黄河生态保护与高质量发展战略发展的重要实践区域，黄河文化核心展示区、黄河流域都市文旅融合高质量发展示范区、黄河水生态文明发展先行区、新时代弘扬焦裕禄精神传承基地等一批文旅开发区，为开封市黄河区域森林养生、健康养生、休闲养生和养老服务融合提供了良好的发展条件。

（二）主要挑战。我市养老服务体系建设和康养产业发展面临挑战和压力，主要表现在基本养老服务体系尚不健全，区域、城乡养老服务发展不平衡，康养产业发展层次水平不高，体制机制不够灵活等。

应对老龄化压力较大。开封市60周岁及以上人口930790人，占总人口的19.29%，65岁及以上人口684965人，占总人口的14.20%。我市老年人口规模大、增速快，同时伴随着少子高龄化和城乡不均衡等特征。十四五期间我市即将进入中度老龄化社会，提前进入“未富先老”，社会治理和保障压力巨大。

养老服务供需矛盾突出。随着老年人口的不断增加和经济条件的改善，养老服务的需求开始多元化，除机构养老外，社区与居家养老、旅居养老、抱团养老等新的养老方式不断涌现，老年人在文化、旅游、体育、饮食、洗浴、出行等方面的服务缺乏便捷化、系统化的设计，与老年人日益增长的养老需求不适应。

养老服务设施有待继续完善。养老设施布局不均，与城乡地区的发展实际相背离。养老机构中的配套设施比较老旧，居家社区养老功能有待提升，服务平台不能普及，设施网点不够。居家社区服务的日常护理、老年餐桌、智能服务等基础设施存在缺口。

资金匹配难到位。开封市受新冠疫情影响，经济社会冲击较大，短期内难以恢复，导致城乡养老资金投入融资难、资金补助难到位、发展不平衡，现有养老机构受当前环境影响存在收支基本持平或亏损状态。金融支持养老服务体系建设力度不够，创新性养老金融产品研发滞后，民办养老机构融资渠道不畅、贷款难。

第二章  指导思想与原则

第一节  指导思想

坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的二十大精神，认真落实习近平总书记关于养老服务的重要批示指示精神，以满足老年人日益增长的多样化、多层次养老需求为根本目的，大力实施积极应对人口老龄化国家战略，建立健全符合开封市实际的养老服务政策法规体系、设施规划建设体系、运营服务体系、投融资体系、人才保障体系和综合监管体系，着力健全基本养老服务，着力发展普惠型养老服务，着力推动养老事业和康养产业协同发展，着力完善提升养老服务保障水平，构建居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系，为现代化开封建设提供坚实支撑。

第二节 基本原则

政府主导、多元参与。全面加强党对养老事业的领导，确保把习近平总书记关于养老工作重要指示批示精神贯穿于开封市养老服务发展改革全过程。坚持供给与需求双侧发力，充分发挥政府的主导作用、市场的资源配置作用、社会力量的主体作用、家庭在养老中的基础作用，形成多元参与的养老服务发展格局。

保障基本，普惠多样。坚持基本与普惠双向并举，以政府为主导，充分发挥社会力量作用，推动基本养老服务惠及全市老年人，重点保障高龄、失能、失智、独居和计划生育特殊家庭老年人的养老服务需求。统筹协调居家、社区、机构养老服务发展，加大对基层和农村养老服务的投入，推动城乡基本养老服务均等化。

突出重点，系统推进。坚持养老事业和产业双轮驱动，突出居家养老服务基础作用，补齐社区养老服务设施短板，推广智慧养老服务模式，强化突发事件应急能力，积极引入先进经验、服务模式、运营机构和康养人才，推动养老康养服务市场化、产业化、集群化发展。

改革创新，激发活力。坚持开放与监管双管齐下，健全政策法规和行业标准制度规范，完善综合监管制度机制，营造高效规范、公平竞争的市场环境，充分激发各类市场主体活力。深化养老服务体制机制改革，推动养老服务政策创新、服务供给模式创新、养老保障制度创新、监督管理方式创新，促进养老服务高质量转型发展。

第三节 规划目标

紧紧抓住应对人口老龄化重要机遇期和关键窗口期，坚持目标导向、问题导向、结果导向，健全养老服务“六大体系”，实施“六心工程”，推进“十百千万幸福养老工程”，实现“五个全覆盖”，即县级特困供养服务机构、街道综合养老服务中心、社区养老服务设施、敬老院改造提升、农村养老服务全覆盖。至2025年，全面建成居家社区机构相协调、医养康养相结合的市、县、乡、村四级养老服务体系，提高开封市养老服务便利化、规范化、品质化、精细化水平，让每一位老人都能幸福安度晚年。展望2035年，按照开封深度老龄化和养老服务发展的趋势，健全养老服务“六大体系”，打造高品质、高水平养老机构，建成老年友好城市，满足人民群众对美好生活的向往。

养老服务六大体系更加健全。健全政策制度体系，打造“核心工程”；健全设施建设管理体系，打造“民心工程”；健全投融资体系，打造“同心工程”；健全运营服务体系，打造“连心工程”；健全人才保障体系，打造“暖心工程”；健全综合监管体系，打造“安心工程”。

养老服务新业态初具规模。鼓励支持养老服务业发展，培育养老服务业发展新业态，养老服务实现由生活照料为主向专业康复照护转变。加快推进以“居家社区机构相协调、医养康养相结合”为目标的养老服务体系建设，大力发展“银发经济”养老产业，争取国家、省养老辅具产业园落地开封，倾力打造开封“开心养”品牌产业，塑造品牌化、产业化、专业化、连锁化、精准化、信息化“投资—建设—运营—监管”的养老服务“开封模式”，形成开封“开心养”品牌产业链。

康养产业发展更加繁荣。老年产品市场提质扩容，康养服务与生态、旅游、地产等领域深度融合，新技术、新业态、新模式、新产业不断涌现，打造一批康养社区、康养小镇、康养园区、田园综合体等康养载体，培育形成一批具有影响力、竞争力、品牌化、多业态融合的康养服务企业和一批产业链长、覆盖领域广、经济社会效益显著的产业集群。

智能化养老新格局基本形成。持续推动智慧健康养老产业发展，促进人工智能、物联网、云计算、大数据等新一代信息技术和智能硬件等产品在养老服务领域深度应用。开启“汴地有爱 智慧养老”新模式，持续推广5G社区助老为老活动，让老年人正确认识网络信息和智能技术，线上养老服务融入老年人的生活之中，切实增强老年人的获得感、幸福感和安全感。2022年，智慧养老服务覆盖90%以上老年人。推动传统服务方式与智能化服务创新并行，解决老年人运用智能技术困难的问题。

城乡养老服务差距进一步缩小。完善农村养老服务网络，缩小城乡基本养老服务差距，实现养老服务均等化，2022年，每个县（区）建成1所以失能、部分失能特困人员照护为主的县级供养服务机构，设置床位100张以上，护理型床位占比100%，床均建筑面积不低于30平方米，设置托养护理、生活照料、医疗保健、文化娱乐等功能。2025年，现有乡镇敬老院转型为区域养老服务中心，推动每个行政村建设有一所农村幸福院。

养老设施功能与布局更加合理。街道、社区养老服务设施为居家养老提供有力支撑，居家、社区养老服务内容不断丰富，县、乡、村三级衔接的农村养老服务设施更加完备，城乡养老服务均衡发展，养老机构护理型床位占比不断提高，所有养老服务机构能够以不同形式为入住老年人提供基本医疗卫生服务，专业化护理队伍日趋壮大，综合照护能力显著增强，养老服务质量不断提高。

第三章 健全设施建设管理体系

按照建设规范统一、运营服务统一、名称标识统一、功能布局统一、考核评定统一的“五统一”标准，建立健全开封市养老设施建设管理体系。

第一节 加强养老设施建设管理

加强规划指导。落实人均用地标准要求，分区分级规划设置养老服务设施。统筹考虑养老服务设施专项规划和国土空间规划编制，将各类养老服务设施规划布点等内容纳入国土空间总体规划和详细规划，根据人口结构、老龄化发展趋势，因地制宜提出养老服务设施用地的规模、标准和布局原则。加强县区养老设施规划与城市人口布局规划、建设用地规划、居住区规划、医疗卫生规划等相关规划协调衔接，积极推进相关设施集中布局、功能互补和集约建设，合理安排建设时序和规模，充分发挥土地综合利用效益。支持新建社区卫生服务机构与养老服务机构统筹规划、毗邻建设。乡镇政府组织编制乡镇国土空间规划、村庄规划时，根据开封市实际情况，按照上位国土空间规划相关要求，落实乡村地区养老服务设施空间布局和建设标准，在人口聚集地、中心村根据本地养老服务需求规划养老服务设施。

完善用地保障。根据实际情况，适当提高养老服务设施用地比例。对照《土地利用现状分类》国家标准确定土地用途，根据法律、法规和相关文件规定确定土地使用权出让期。举办非营利性养老机构，可凭登记机关发放的社会服务机构登记证书和其他法定材料申请划拨供地。存量商业服务用地等其他用地用于养老服务设施建设的，允许按照适老化设计要求调整户均面积、租赁期限、车位配比及消防审验等土地和规划要求。支持利用集体建设用地建设养老服务设施。盘活闲置资源，制定整合利用闲置资源改造为养老服务设施的政策措施，鼓励将符合“三旧”改造条件的村级工业园、旧厂房和老旧小区中国企房屋等场所改造成养老服务设施。

第二节 强化养老服务设施配套

加强居家社区养老服务设施建设。在街道建设具备全托、日托、上门服务、对下指导等综合功能的区域养老服务中心(机构) ，在社区建设嵌入式养老服务机构，为老年人提供方便可及的养老服务。将社区养老服务设施纳入城乡社区配套用房建设范围，落实养老服务设施与新建住宅小区规划、建设、验收、交付“四同步”机制，将民政部门纳入同级国土空间规划委员会，参与养老服务设施的规划设计审核和竣工验收。城镇住宅小区配建的养老服务设施无偿移交民政部门管理，用于发展养老服务。政府投资的养老服务设施不得转让、抵押或挪用，保证其公共服务属性。老城区和已建成居住区结合城镇老旧小区改造、居住区建设补短板行动等，补建一批养老服务设施。加强社区助餐点建设，进一步引导更多市场主体参与助餐服务，实现老年助餐服务更加便利。发展家庭养老床位，通过家庭适老化改造和智能化升级，以社区养老服务设施为依托，为居家老年人提供上门服务。到2022年，每个街道建成1所具备全托、日托、上门服务、运营家庭养老床位等功能的综合养老服务中心，建筑面积不少于2000平方米，嵌入式养老床位不低于50张。每个社区至少建成1所养老服务场所，建筑面积不低于200平方米。原则上所有综合养老服务中心市场化运作，实施“中心带站点”专业化建设运营。到2025年，形成街道、社区养老服务设施定位精准、功能互补、延伸居家的养老服务网络，“一刻钟”居家养老服务圈逐步完善。

健全农村养老设施网络。将养老服务设施配建纳入乡村振兴战略，实施乡村建设行动，加快县、乡、村三级农村养老服务设施建设。以改建或扩建为主，建设县级特困人员供养服务设施(敬老院)，重点增强长期照护功能，增设失能人员生活服务照护单元以及医疗护理、康复服务等医养结合照护单元。实施乡镇特困人员供养服务设施(敬老院)改造提升工程，加强护理型床位建设，推动一批乡镇敬老院转型为区域养老服务中心(机构)。依托农村幸福院等村级互助养老设施，延伸居家养老服务功能，大力发展互助式养老服务。巩固拓展养老领域脱贫攻坚成果，实现与乡村振兴有效衔接，加大对乡村振兴巩固提升县养老项目的扶持力度。到2022年，每个县 (区)至少有1所以失能、部分失能特困人员专业照护为主，具有医养结合功能的县级特困人员供养服务设施(敬老院)。到2025年，医养结合功能得到进一步完善，县、乡、村三级衔接的农村养老服务设施网络基本形成。

增强养老机构效能。推进护理型养老机构和床位建设，重点扶持发展满足基本养老服务需求，服务高龄、失能老年人的养老机构，不断提升养老机构长期照护服务能力。开展失能老年人健康评估与健康服务，依托基层医疗卫生机构及具备服务能力的养老服务机构，为失能老年人提供长期照护服务。加强公办养老机构建设，重点支持新建面向失能老年人的老年养护院和特困人员供养服务设施（敬老院）。到2025年，初步建立市、县（区）、乡镇（街道）、村（社区）四级养老服务机构，包括特困人员供养服务设施（敬老院）在内的公办养老机构入住率达到60%左右。

完善智慧养老服务平台功能。聚焦涉及老年人的高频事项和服务场景，通过搭建、完善及推广智慧养老服务平台，建立标准统一、互联互通、高效便捷、安全可靠的智慧化服务网络，链接多方资源，实现居家老年人在家门口享受多层次、个性化的养老服务需求，让老年人更好地适应并融入智慧社会，有效解决为老服务“最后一公里”难题，全面提升养老服务保障能力，实现“开心养”。

第三节 营造老年友好环境

实施适老化改造。大力推进无障碍环境项目实施工作，贯彻落实老年服务设施、公共设施适老化和无障碍建设标准，加快与老年人日常生活密切相关领域的适老化改造。加大城市道路、交通设施、公共交通工具等适老化改造力度，加强对坡道、电梯、扶手等公共建筑节点的改造，在机场、车站、码头、地铁等场所为老年人等群体设置专席和“绿色”通道，全面发展适老型智能交通体系。有序推进城镇老旧小区改造，完成小区路面平整、出入口和通道无障碍改造、地面防滑处理等。加强社区卫生服务中心、社区综合服务设施等的适老化改造，打造方便、温馨的居家社区环境。推动农村人居环境建设融入适老化标准，为农村老年人提供方便安全的出行和居家生活环境。开展老年人家庭适老化改造，通过产业引导、业主众筹等方式，引导老年人家庭根据老年人身体状况、康复辅助器具需求、居住环境等特点，对住宅及家具设施等进行居家适老化改造。采取政府补贴等方式，对纳入分散供养范围的特困人员和经济困难的高龄、失能、残疾老年人家庭实施居家适老化改造。

解决老年人运用智能技术困难。积极落实《关于切实解决老年人运用智能技术困难的实施方案》，完善传统服务保障措施，医疗、社保、民政、金融、电信、邮政、信访、出入境、生活缴费等高频政务服务事项，设置必要的线下办事渠道并向基层延伸；公共服务场所保留人工窗口和电话专线。加快推进老年人常用的互联网应用和移动终端、APP应用适老化改造，优化界面交互、内容朗读、操作提示、语音辅助等功能，将无障碍改造纳入日常更新维护。实施“智慧助老”行动，加强老年人数字技能教育和培训。

第四章 健全运营服务体系  

梳理养老服务保障措施，实现养老服务清单与长期护理、保险护理服务清单的有效衔接和互补融合。开展以助餐、助浴、助行、助医、助购、助急“六助”服务为主要内容的居家服务，2022年，居家社区养老服务基本实现全覆盖，让每个老年人享有基本养老服务。2025年，家庭养老床位占比不低于当地老年人数量7.2%。

第一节 加强特殊困难老年人保障

建立基本养老服务清单。优先将经济困难的高龄、失能、重残、空巢、留守、计划生育特殊家庭等老年人列为重点保障对象，逐步丰富服务项目。研究与长期护理失能等级评估制度的衔接互认，评估结果作为享受补贴、接受基本养老服务的依据。

建立特殊困难老年人定期探访帮扶制度。建立健全独居、空巢、留守、高龄老年人巡访关爱机制，主动防范和化解意外风险。发挥社工服务站、网格管理员、社区卫生服务站和专业化养老服务企业作用，实现特殊困难老年人巡访关爱全覆盖。以村社为单位、依托乡镇街道养老服务中心，对辖区内老年人进行登记，建立应急处置和评估帮扶机制。推广“养老服务顾问”模式，依托各类养老服务场所和村社工作人员，建立覆盖城乡社区的养老顾问网络，为老年人及其家庭提供养老方式、政策法规、康复辅具等咨询和指导服务。探索设立农村留守老年人关爱基金，通过向社会公开募捐等方式筹集善款对农村留守老年人进行关爱帮扶。

完善社会救助和社会福利制度。进一步完善80周岁以上老年人高龄津贴制度，探索建立特殊困难老年人养老服务补贴、护理补贴制度，建立与经济社会发展水平和老龄化程度相适应的动态调整机制。加快推进政府购买养老服务工作，优先保障经济困难的失能、高龄和计划生育特殊家庭等老年人的服务需求。将符合条件的特困老年人、城乡低保老年人等特殊困难老年人纳入社会救助帮扶范围，提供定期居家巡访、助急等服务。深入实施临时救助制度，解决困难老年人遭遇到的突发性、紧迫性、临时性基本生活困难。支持引导公益慈善组织开展面向老年人的慈善募捐、慈善公益活动，与开封市第二中医院展开合作，为开封市的贫困、大病老年人患者提供优质的医疗服务与公益善款筹集支持，助力医疗公益事业发展。鼓励相关部门开展慈善信托，重点扶持养老设施、农村养老服务机构建设等工程项目。

第二节 提高居家社区养老服务品质

完善居家养老支持政策。加强政策宣传引导，强化家庭赡养老年人的主体责任。鼓励成年子女与老年人就近居住或共同生活，履行赡养义务、承担照料责任。落实独生子女父母护理假，探索失能老人家庭照护者喘息服务。鼓励对失能和高龄老人家庭照护者开展技能培训。支持优质机构、行业协会开发公益课程，利用互联网平台等免费开放授课，依托居委会、村委会等基层力量提供家庭养老指导。发展家庭养老床位，支持专业养老服务机构拓展居家上门服务，为居家老年人提供专业养老服务。优化居家养老服务模式，以智慧养老服务平台为支撑，及时精准掌握老年人需求，通过线下资源整合平台，开展助餐、助浴、助行、助医、助购、助急等服务。

拓展社区养老功能。创新居家社区养老服务模式，健全街道(乡镇)、城乡社区两级养老服务网络，发挥政府、街道社区组织作用。依托社区发展以居家为基础的多样化养老服务，探索“社区+物业+养老+健康服务”模式，推行“平台化、轻运营+社区共创”的模式：一方面，依托物业服务平台，接入专业化公司合作，整合现有养老服务产品快速构建“物业+养老”服务体系；另一方面，推动专业机构服务向社区、家庭延伸，拓展上门服务范围，定期巡访独居、空巢、留守老年人。支持社区养老服务设施配备康复辅助器具，逐步建立康复辅助器具社区服务体系。建立以社区为平台、社区社会组织为支撑、社会工作专业人才队伍为保障、社区志愿者为补充、社区公益慈善资源为支持的居家社区养老服务“五社联动”工作机制。

实施社区养老服务设施配建工程。新建住宅小区要与社区养老服务设施同步规划、同步建设、同步验收、同步交付，按照每百户不低于30平方米的标准配建社区养老服务设施，社区养老服务设施应在规划地块建设总量完工50%前开工建设，单处设施建筑面积不得少于200平方米。对存在配套养老服务设施缓建、缩建、停建、不建和建而不交等问题的，在整改到位之前不得组织竣工验收和核发相关证件。

第三节 提升专业化养老机构支撑作用

强化公办养老机构兜底保障。加强公办养老机构建设改造，督促指导公办养老机构按照国家有关规定制定服务标准和工作流程，实现科学管理、高效运行。坚持公益属性，切实满足特困人员集中供养需求，优先接收经济困难的失能、孤寡、残疾、高龄老年人以及计划生育特殊家庭老年人、为社会作出重要贡献的老年人。完善公建民营养老机构管理制度，鼓励各县（区）采取委托管理、补贴运营、股权合作、购买服务等多种方式支持公建民营养老机构发展，推动公建民营模式逐步成熟化、规范化。建立公办养老机构入住轮候制度，明确老年人入住轮候前提条件和排序原则。对公办养老机构实行建设成本标准指导和收费价格指导，按照普惠利民导向，控制建设成本，防止过度豪华。

大力发展普惠型养老服务。实施城企联动普惠养老专项行动，积极争取国家试点，鼓励社会养老机构提供普惠养老服务，建设一批方便可及、价格可接受、质量有保障的养老机构。加大土地、用房、财政、金融、人才等政策支持力度，指导公办养老机构和社区养老机构落实普惠利民导向，推动形成市场原则下的普惠价格形成机制。推动培训疗养机构发展普惠养老，按照“应改尽改、能转则转”的原则，推动党政机关和国有企事业单位所属培训疗养机构转型各类养老机构，发展普惠养老。

  培育发展养老社区。鼓励持续照护型养老社区发展，接纳活力老人、自理老人、半自理老人、认知症（阿兹海默症）老人等，提供从日常清洁、每日餐食、代配药到安宁照护（临终关怀）、身后服务等一站式服务，让老人不用随着日益衰老而更换养老场所，推动中高端养老服务发展。

提升医养结合服务能力。推动医疗、医药、医保、医养、医改“五医”联动，深度推进医养康养融合。支持100张床位以上的养老机构配备医务室、护理站，按规定纳入基本医疗保险定点医疗机构范围，鼓励执业医师到养老机构设置的医疗卫生机构多点执业。支持养老机构开办各类康复医院、护理院、安宁疗护机构等。引导医疗卫生机构加强老年医学科建设、增设老年病床。统筹区域内医疗和养老资源，支持将医养结合机构纳入城市医疗集团或紧密型县域医共体。统筹推进街道(乡镇)社区养老服务设施与医疗健康服务设施就近建设，探索开展“两院一体”发展模式。鼓励养老机构与周边医疗卫生机构签约合作。推进面向医养结合机构的远程医疗建设，鼓励医疗卫生机构为养老机构内设医疗卫生机构提供远程服务，鼓励养老机构内设医疗卫生机构设立远程医疗站点，加入远程医疗平台。有效利用社区卫生服务机构、乡镇卫生院等基层医疗资源，重点为失能老年人提供集中或居家医养结合服务。

第四节 补齐农村养老服务短板

增强老年人集中照护服务能力。优化拓展特困人员供养服务设施(敬老院)功能，在保障特困人员集中供养需求的前提下，统筹整合资源，将剩余床位向社会老年人开放，重点向农村高龄、失能等老年人提供养老服务;具备条件的养老机构转型为区域养老服务中心，建成农村养老的核心阵地。鼓励社会力量运营管理村级养老服务设施，合理设置短期托养床位，为有需求的农村老年人提供短期托养、照护等服务。

发展农村互助服务。鼓励通过社会捐赠、老人自筹、村民互助等方式，开办农村幸福院、邻里互助点等，因地制宜创新发展互助式养老服务。发挥乡镇养老服务中心作用，组织农村留守妇女、低龄健康老年人等群体照护农村高龄、失能老年人，培育农村互助服务队伍。鼓励老年人参加各类志愿服务组织和邻里互助，组织开展“银龄行动”，支持基层自治组织、社工站、基层老年协会、企事业单位等开展互助养老活动。引入社会工作者等专业力量，根据老年人不同特点，广泛开展互助小组服务，完善老年人的社会支持网络。

创新农村养老模式。鼓励进城务工人员回乡创业，参与发展农村养老服务，鼓励村民依托自家居住地提供家庭式养老服务。推动养老与乡村旅游、农产品开发等融合，发展特色养老服务。支持社会资本在农村兴办养老机构，参与农村养老服务设施运营，探索适合农村的养老服务模式。

第五章 健全养老服务投融资体系 

完善金融、保险、信贷等支持养老服务业发展的长效机制。优化投融资模式，鼓励和引导各类市场主体参与养老服务设施建设、运营和管理，每年培育或引进 1—2家规模化、标准化养老示范机构。鼓励金融机构帮助符合授信条件的养老机构和企业组织拓展融资渠道，开发针对养老服务业的信贷产品。

第一节 创新养老服务投融资体制机制

优化市场环境，创新投融资体制机制。优化养老服务领域资金资源投入使用方式，多渠道构建项目回报机制，激发各类主体投资活力，完善信贷支持、补助贴息等支持政策，吸引社会力量参与。及时公布本地养老服务扶持政策措施清单、供需信息、投资指南等，打造便捷高效的政务服务环境。建立完善养老服务项目谋划、储备、推进机制，健全“要素资源跟着项目走”机制，引导社会资本通过多种方式积极参与养老服务项目建设。

研究制定保险、金融支持养老服务发展政策。提高“养老+金融”服务能力，促进养老与金融产业有机融合，多角度激发新型健康的“养老金融产品”，促进养老目标基金、养老保险产品、银行养老理财产品以及养老信托产品等健康发展。统一养老金融产品标准，清理名不符实产品，开展业务创新试点，大力发展具备养老功能的金融产品。支持金融机构创新融资模式，开发针对养老服务业的信贷产品。鼓励市、县（区）政府整合可支配的资金，探索建立风险补偿金、担保基金或给予财政贴息，降低养老服务企业融资成本。鼓励各类创业投资基金、私募股权基金等按照市场化、法治化原则，加大养老领域投资力度。支持保险机构开发养老服务相关保险产品，扩大养老服务综合责任保险覆盖范围，增强养老机构的抗风险能力。

第二节 构建养老产业投融资合作路径

鼓励社会资本参与。按照市委、市政府“项目为王，创新发展”的要求，创新工作思路，依托开封国投集团成立保障民生领域高质量发展的国有公司——开封民为建设发展有限公司。通过公司化、市场化、平台化运营，整体推进“高质量建设、高品质运营、高标准管理、高效率服务”，构建“多层次、广覆盖、惠民生、可持续”养老体系，形成民为公司主导的“资本+项目+建设+运营+监管”的良性发展模式。积极采取公建民营、民办公助、政府与社会资本合作（PPP）等模式，整合各方力量，形成投资合力。结合“万人助万企”活动，帮助养老企业解决实际问题。实施“养老服务+行业”行动，鼓励房地产、物业、家政、旅游、餐饮等行业投资兴办养老服务业，支持养老机构规模化、连锁化发展。

推进公办养老机构改革。通过公建民营、委托管理等方式，循序渐进、因地制宜、积极稳妥推进公办养老机构改革。引导社会力量通过独资、合资、合作、联营、参股、租赁等方式，参与公办养老机构改革。政府投资建设和购置的养老服务设施、新建住宅小区按规定配建的养老服务设施、国有单位培训疗养机构等改建的养老服务设施，均可实施公建民营。完善公建民营机制，制定公建民营养老机构管理办法。

第三节 完善财政支持养老服务发展政策

加强财政保障。加大财政资金投入力度，建立完善稳定的公共财政投入保障机制，将发展养老服务经费作为重大民生支出列入财政预算。政府用于社会福利事业的彩票公益金要加大对养老服务的投入力度，到2022年，要将不低于55%的资金用于支持发展养老服务。完善政府购买养老服务制度，加大对生活照料、康复护理、机构运营、社会工作和人员培养等的政府购买力度。强化项目引领，提升财政资金投入绩效，同步考虑服务设施建设与后期运营保障，加强项目支出规划管理，确保机构后续发展可持续。完善补贴激励机制，着重保障重点领域、重点人群 ， 逐步从“补供方 ”向 “补需方 ”转变 。

落实税费和公用事业优惠政策。落实落细支持养老服务发展的税费优惠政策，加强部门信息互通共享，确保税费优惠政策全面、及时惠及市场主体。养老机构符合现行政策规定条件的，可享受小微企业等财税优惠政策。对经认定取得免税资格的非营利养老机构符合条件的收入免征企业所得税。对在社区提供日间照料、康复护理、助餐助行等服务的养老机构按照有关规定落实相应税费优惠政策。落实各项行政事业性收费减免政策，养老机构用电、用水、用气、用热享受居民价格政策，不得以土地、房屋性质等为理由拒绝执行相关价格政策。

第六章 健全人才保障体系

健全人才教育培训体系，将养老服务列为职业教育校企合作的优先领域，加强养老服务相关专业职业教育和高等教育发展，大力实施职业院校全面开展职业培训促进就业创业行动计划，引导各类院校特别是职业院校(含技工学校)设置养老服务相关专业或开设相关课程，推进职业院校养老服务实训基地建设。

第一节 打造开封“康养照护”品牌

开展养老服务职业技能培训。依托“人人持证、技能河南”建设，持续实施养老服务人才职业技能培训计划，打造开封“康养照护”人力资源品牌，吸引更多劳动力进入养老服务领域。组织开展养老护理员职业技能竞赛，按照有关规定给予奖励激励。鼓励各县（区）依托智慧养老服务平台、社区养老服务场所开展养老从业人员和老年人家庭成员照护培训。养老服务组织建立护理员培训机制，定期组织培训，大力开展康养培训。促进职业院校对老年教育机构人员进行定制化培训，对准备从事老年教育岗位的人员、老年教育志愿者进行规范化培训、老年教育从业者分层次培训，实现全市养老服务从业人员培训全覆盖。

打造一批高水平专业养老教育职业院校。将高职院校老年服务与管理专业建设上升到质量发展、特色发展和品牌发展的战略高度，培养高素质老年教育人才，推进职业院校养老服务实训基地建设。支持高等院校和各类医科院校加强老年护理、康复护理、健康养生、中医药保健等相关专业建设，壮大康养人才队伍。支持医疗卫生机构建设健康医疗实训基地，积极开展养老护理、健康管理等“订单式”行业培训。持续推进开设养老服务专业相关特色课程，支持河南医养健康技师学院养老服务实训基地建设。

第二节 落实“人才三有”机制

加大服务和产业人才培养。完善从业人才激励政策，巩固“存量”，拓宽产业人才培养途径，优化“增量”，形成与服务和产业发展相适应的老年服务人才队伍。建立养老服务从业人员信用评价体系和养老服务人才统一评价机制，建设养老服务从业人员信息库，对全市养老服务人员实行统一登记管理服务，为养老服务提供充足的人才支撑。

健全人才保障体系。建立完善的养老服务人才培养激励长效机制，定期开展养老服务职业技能竞赛，探索养老护理人员岗位薪酬体系，建立引导激励养老护理员晋升发展的长效机制，让养老从业者“有奔头、有技能、有尊严”。

完善人才激励机制。研究制定支持养老服务人才队伍建设政策措施，围绕养老服务人才培养、引进、评价、待遇、使用等环节，加大激励力度。完善养老护理员薪酬待遇和社会保险政策，强化工资收入分配的技能价值激励导向，促进工资合理增长，落实入职补贴、培训补贴、定向培养、工龄补贴、子女就学、住房保障等方面的待遇。鼓励在养老机构等级评定、质量评价等工作中，将从业人员资格认定作为评定的重要因素，推动行业专业化发展。推进职称制度与职业资格、职业技能等级制度有效衔接，支持高技能人才参加职称评审和职业资格考试，鼓励专业技术人才参加职业技能评价，搭建两类人才成长立交桥。通过职业技能竞赛等途径加强社会宣传，在全社会营造认可养老服务人才、尊重养老服务人才的良好风尚。

第三节 创新“五社联动”服务

创新“五社联动”服务。充分发动基层社区、社区社会组织、社会工作者、志愿者和公益慈善资源“五社联动”作用，探索“以劳养老”新模式，打造“汴地有爱 善行开封”、互助共享志愿服务模式。依托开封市高质量推进“人人持证、技能河南”建设人才倍增计划，实现全市养老服务从业人员培训全覆盖。

加强为老志愿服务队伍建设。推动养老机构、居家社区养老服务机构、居(村)委会等设置相对稳定的志愿服务岗位，开展常态化、专业化为老志愿服务。培育、宣传具有典型性、示范性的优秀为老志愿服务项目和组织，不断壮大养老服务志愿队伍。将老有所为同老有所养结合起来，挖掘老年人人力资源，探索保障扶持机制，鼓励低龄老年人帮扶高龄老年人，鼓励有专长的老年人发挥余热。

第七章 健全综合监管体系  

建立健全养老服务综合监管制度，完善养老服务设施等级评定暂行办法，坚持“从严监管”，保障服务质量。完善养老服务综合监管制度，建立综合监管、专业监管、信用监管、行业自律互为支撑的全方位监管体系。

第一节 建立综合监管机制

强化跨部门协同监管。按照“三管三必须”和“谁审批谁监管、谁主管谁监管”的原则，对养老机构登记备案、安全、资金、运营秩序、从业人员等方面实行清单式监管，明确各部门监管职责，建立各司其职、各尽其责的跨部门协同监管机制，强化事中事后监管。加强对开封市养老服务行业协会的管理，发挥社会监督作用。健全养老服务领域“双随机、一公开”和联合执法工作机制，实现违法线索互联、监管标准互通、处理结果互认。健全养老服务业登记、监管、退出制度，营造平等参与、公平竞争的市场环境。建立监管结果与等级评定、补贴、政府购买服务以及行业退出等挂钩的协同机制。发挥行业协会作用，加强行业自律和诚信建设，依法严厉打击以养老服务名义对老年人实施非法集资、欺诈销售等违法行为。完善养老服务纠纷处理制度，规范养老机构服务行为，及时依法化解养老服务矛盾纠纷。

强化安全监管。加强“互联网+监管”应用，加强民政与应急、消防、市场监管、卫生健康、公安等部门监管信息联动共享，推动联合监管、联合执法、联合惩治。制定关于加强养老机构消防审验有关事项的政策措施，解决因未办理不动产登记、土地规划等手续问题未能通过消防审验的养老机构消防审验问题。夯实县区属地管理责任、主管部门行业监管责任、养老机构主体责任，全面强化养老机构按照国家工程建设消防技术标准配置消防设施、器材的监管制度。

建立健全养老服务质量综合评价机制。以提高老年人满意度为目标，加快建立养老服务质量综合评价体系。全面开展养老机构等级评定，建立健全养老服务质量日常监测指标体系和动态监测评价机制，开展养老服务质量满意度测评，将评价结果及时向社会公开。

建设养老服务领域社会信用体系。推进养老服务信息平台与全省公共信用信息平台对接，建立健全信用信息记录和归集机制，逐步建立覆盖养老机构、从业人员和服务对象的信用管理体系，建立协同机制，加强重大风险防范。养老机构登记备案、行政处罚、抽检结果等信息，按经营性质分别通过相关网站向社会公示，并共享至公共信用信息平台。探索开展养老机构公共信用综合评价，对养老机构信用状况、履约能力进行全面判断和评估。建立养老服务失信联合惩戒对象名单制度和市场退出机制，养老机构虐老欺老、发生较大及以上安全责任事故、违法违规开展金融活动的纳入失信联合惩戒对象名单。

第二节 加强养老机构管理

加强登记备案监管。全面落实养老机构登记备案制度，建立养老机构备案信用承诺制度，备案申请人提交法律、法规及国家有关标准开展服务活动的书面承诺，并向社会公开，书面承诺履约情况记入信用记录。民政部门在养老机构备案后20个工作日内进行现场检查，核实备案信息。对登记后已开展服务但未在规定时限内备案的养老机构，由民政部门予以提醒，并会同市场监管等部门督促备案；经督促仍不备案的，通过开封市政府网站、相关部门门户网站等渠道向社会公告，列入联合惩戒对象名单并按规定予以惩戒。依法打击无证无照从事养老服务的行为，按照《无证无照经营查处办法》的有关规定查处。

加强运营秩序管理。督促养老机构不断完善基础设施设备、健全内部管理制度，规范服务行为、提高服务质量。养老机构应当建立健全异常事件报告、紧急呼叫记录、值班记录、交接班记录、门卫记录、视频监控记录等内部管理档案，在各出入口、接待大厅、值班室、楼道、食堂等公共场所和重点部位安装视频监控设备。建立纠纷协商调解机制，及时化解矛盾，妥善处置纠纷。严厉查处向老年人欺诈销售各类产品和服务的违法行为，广泛开展老年人识骗防骗宣传教育。严禁以举办养老机构名义从事房地产开发，严禁利用养老服机构的房屋、场地、设施开展与养老服务无关的活动。依法查处养老服务设施用地单位未经批准改变规划确定的土地用途，以及非营利性养老服务机构擅自转让、出租、抵押划拨土地使用权的行为。

第三节 提高安全监管应急救援能力

建立健全应急救援机制。在国家养老服务应急救援体系框架下，推进“分层分类、平战结合、高效协作”的养老服务应急救援体系建设。针对各类自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等突发事件，提升公办养老机构应急保障能力，增设隔离功能并配备必要的应急物资和安全设施设备，加强工作人员应急知识培训和全员安全教育。

制定完善突发事件应急预案。指导养老机构制定具有较强针对性、实用性和可操作性的突发事件应急预案，加强养老服务安全风险隐患和安全管理风险评估，调查掌握附近区域内可请求援助的应急资源状况，定期分类开展应急演练。完善养老机构突发事件预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等工作机制，全面提升应急管理能力。

第八章 发展特色鲜明的康养产业

发展康养产业是完善开封市养老服务体系的重要内容，对改善民生、推动经济发展、促进就业都具有积极作用。依托河南省贝威科技有限公司、河南优德医疗设备股份有限公司为重点，培育生产养老医疗设备的龙头企业，加快培育运作规范的养老服务企业，增强养老服务保障和调控市场的能力，打造一批养老服务品牌。

第一节 创新“开心养”模式

通过市场化、品牌化运作，整合开封全域养老市场资源，建立健全医养有机结合的“机构—社区—居家”全覆盖、多层次养老服务体系。同时，积极培育“银发经济”，丰富养老服务产品供给，适时延伸至养老后市场，建立一条完整的覆盖全龄全家，包含旅居康养、健康管理、医疗康复、护理培训、辅具研发制造、老年产品用品、智慧养老的“养老+”全产业链体系，逐步将开封“开心养”养老服务有限公司打造成“全域、全龄、全链”康养服务平台公司。倾力打造开封“开心养”品牌产业链，塑造品牌化、产业化、专业化、连锁化、精准化、信息化“投资—建设—运营—监管”的养老服务“开封模式”。

重点建设自贸区开封片区“健康乐谷”项目，举办康养产业发展高端论坛，建设一批中高端健康养老养生基地，促进养老与医疗、健康、文化、旅游等融合发展、集群发展。实施品牌战略，培育一批各具特色、管理规范、服务标准的龙头企业。

建设自贸区“候鸟式连锁医养社区”，集高端养生养老、艺术文化、生态居住等多功能为一体。高端养老园区由健康文化区、养老康复区、活力养生区及颐养天年区等板块组成，涵盖养老养生公寓、健康中心、养生酒店、餐饮、疗养、剧场、书院等配套设施，可满足休闲养老、健康养老、康复疗养、医疗护理等全方位服务。

围绕郑汴一体化建设的深入推进，引入老年服务业大项目，打造养老服务业集群，完善配套项目，构建集养老小镇、养老社区服务中心、老年医院、老年护理保健中心、老年大学等具有一定辐射和带动性的高端养老园区。         

利用黄河游览区的生态良好、气候宜人、交通便利的区位优势，建设以旅游、休闲、养生为主的休闲养老产业园区，集“医、养、娱，游、购、乐，产、供、销”为一体，使生态休闲养老园区成为服务全省，带动周边，具有较强竞争力、服务力、集聚力和辐射力的全市养老经济发展核心区。把旅游业发展与养老产业发展相融合，走出一条经济建设与生态建设同步推进、产业竞争力与环境竞争力相互提升的道路。

建设一批农庄特色养老园区，助力休闲农业和养老产业融合。打造“幸福院+周转房”集中居住养老模式，实现居住、就餐、娱乐、医疗服务等“一院多能”。实现农村老年人生活有人管、情感有人陪、生病有人知、困难有人帮，让老人们真正地感受到了党的温暖、政府的关爱。

第二节 促进医康养融合发展

鼓励现有医疗机构兴办康养产业。开封市乡镇卫生院、社区卫生服务中心、医养结合机构和二级以上医院等已覆盖城乡，大宋中医药特色突出，中医药养生资源丰富，支持和鼓励这些机构创办老年养护病区（床），大力发展医疗康复、保健养生、健康护理等专业护理服务，为老年人提供连续的托老养老、保养身心、预防疾病、改善体质、诊疗疾病、增进健康的中医药健康管理服务和医疗服务。以尉氏瑞福祥老年人养护中心为模式，在县区各建设一个医养结合园区。发挥开封市传统武术、中医药、饮食文化优势，创新“休养”“食养”“医养”三养相结合新模式，打造“养身养心养老基地”。依托开封市陇海医院建设，启动“长护险+医养结合”模式，充分发挥医养诊疗特色，采用线上线下相结合的方式，对病患老年人进行专家会诊。从日常的健康管理、慢病管理，到病后康复，再到临终关怀，全方位满足老年人多层次、多样化的健康养老服务需求。至2025年，实现健康养老服务规模化发展，建成1个具有国内影响力的健康养老示范基地。

建立养老服务职业培训基地。依托省医药学院、市卫校、市中医学校、市中医院、河大一附院等职业教育学校和医疗机构，充分发挥它们在特色康养产业人才培养中的职业优势，建立养老服务职业培训基地，解决医养结合中最紧缺的人才难题。同时，倡导、鼓励民间组织、民非企业发挥自身优势，积极参与、支持养老服务，向社会养老服务机构输送养老服务专业人才，提供职业服务保障平台支撑。

促进医疗卫生机构向养老服务延伸。深化医养签约合作，制定医养签约服务规范，进一步规范医疗卫生机构和养老机构合作，按照方便就近、互惠互利的原则，鼓励养老机构与周边的医疗卫生机构开展多种形式的签约合作，为老年人提供连续、全流程的医疗卫生服务。

实施社区医养结合能力提升工程。社区卫生服务机构、乡镇卫生院或社区养老机构、敬老院资源整合、服务衔接，完善硬件设施，充实人员队伍，提供医养结合服务。

推动养老服务中心和养老服务综合体相结合。将社区卫生服务站（中心）嵌入养老服务综合体，打造具备医养结合功能的养老服务综合体。支持打造闲置床位较多的公办医疗卫生服务机构、计划生育技术服务机构，发展为老年康复、老年护理、临终关怀等接续性医疗卫生机构。鼓励二级以上综合医疗机构开设老年病科，增设老年医疗护理型床位。支持大型医疗、养老机构建设医养联合体。倡导养老机构与医疗卫生机构签订协议，结为定点对口服务单位或医养联合体。推进禹王台区、陇海医院、尉氏瑞福祥老年公寓持续搞好医养结合试点工作，重点搞好提质增效，发挥示范引领作用，建设国家级医养结合试点城市。对养老机构内设诊所、卫生所（室）、医务室、护理站，取消行政审批，实行备案管理。

拓展中医药老年健康服务。发挥中医药治未病的主导作用、重大疾病治疗的协同作用和疾病康复的核心作用，提升中医药老年健康服务水平。普及中医文化，促进中医医疗资源进家庭、进社区、进养老机构。加强全市治未病体系建设，推广老年中医体质辨识服务，提供中医养生保健、疾病防治等健康指导。以医疗联合体为依托，推动中医医院与老年护理院、康复疗养机构等开展合作。鼓励新建以中医药健康养老为主的护理院、疗养院，养老机构设置以老年病、慢性病防治为主的中医诊室。支持养老机构开展融合中医特色的老年人养生保健、医疗、康复、护理等服务，加大医疗机构和养老机构内设中医医疗康复机构建设。鼓励医疗机构、养老机构、医养结合机构，向以保健养生、医疗康复为主的医养结合服务示范基地方向的转型。

第三节 大力发展康养制造业

打造健康制造业基地。主做医疗设备的研发、生产与销售。以药品、医疗器械、医疗耗材产销为主体的医药产业，整合生物医药和医疗器械制造业，与养老、健康、文化、医学教育培训、医学研究等基地形成呼应，完善“医、教、研、康、养”五位一体的全健康产业链，并与健康产业商贸基地共同形成健康制造、商贸物流产品生产流通体系。大力发展康复辅助器具产业，支持优德医疗智慧医疗创新产品基地等的建设，打造健康制造业基地，加大郑开同城化示范区养老事业建设投入，推进沿开港大道养老事业发展（文化）带建设，沿开港大道中部地区建设产城融合养老服务重点设施示范带。以祥符区中医院为依托，建设开封市中草药营销基地。以健康商贸物流产业，铸就健康产品贸易博览高地。以兰考县红色文化为重要基地，打造红色艺术产业的聚集、体验、博览、创意和交易基地，为老人及其家人提供高品质文化休闲体验场所。

深化互联网、大数据、人工智能、5G等信息技术与老年用品产业融合发展。逐步构建完善的老年用品产业体系，增强适应老龄化社会的产业供给能力，不断满足老年人多样化、多层次消费需求。发展老年人服装服饰、日用辅助产品、生活护理产品、康复训练及健康促进辅具等老年用品产业，依托专业市场、社区养老服务场地和养老机构等。开设老年服务、日用辅助用品制造专区。依托现有健康/医药小镇、产业园区，开拓康复辅具园区；搭建康复辅具展示、租赁、回收洗消、技术和标准研发产业链。到2025年，实现每个县（区）建有一个康复辅具与老年用品展示中心和一个区域性康复辅具洗消中心，建成街镇康复辅具适配服务中心，普遍开展康复辅具租赁业务。针对家庭、社区服务中心、养老机构等老年人日常活动场所的适老化环境改造需求，发展扶手等支撑装置、地面防滑、移动式坡道等住房安全、无障碍环境改造产品。

第九章 保障措施

第一节 强化法治保障

依法保障老年人合法权益。推动制定养老服务政策体系，衔接人口与计划生育、社会保障、医疗卫生、市场监管等法律法规，实现养老服务有法可依、有法必依。发挥养老服务法规、规章在保护当事人权益、维护市场秩序、规范合同管理、调处服务纠纷等方面的重要作用，为养老服务高质量发展提供坚实法治保障。强化顶层设计，出台居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务框架、政策、制度、标准体系，全面建立开放、竞争、公平、有序的养老服务体系。

持续优化行业准入标准和监管制度。以《中华人民共和国老年人权益保障法》为遵循，不断发展养老服务新模式，补齐制度漏洞。构筑政府、行业协会、消费者多主体参与的监管防线，清理新型养老产业发展中的“浑水摸鱼”者。建立更加完备的养老产业发展风险预警与分担制度，对可能存在融资风险的养老机构进行风险监测、预警并提出改善建议。开发养老机构综合责任险，为养老市场主体提供必要的风险应对支持。

第二节 坚持党的领导

坚持党对养老服务业和康养产业发展的领导，强化政府落实养老服务规划的主体责任，将养老服务体系建设和康养产业发展重点任务纳入重要议事日程，纳入当地经济社会发展规划，纳入民生实事项目。强化区域养老服务资源统筹管理，进一步配齐基层养老服务工作人员，加强基层养老工作力量。做好养老机构党建工作，推动养老机构党建工作全覆盖。健全退休干部基层党组织和老年社会组织中的党组织，充分发挥离退休党员干部、工青妇残等群团组织的作用，最大限度凝聚养老服务力量。健全党委领导、政府主导、部门负责、社会参与的工作机制，建立健全民政服务重大政策、重大平台和重大项目部门协调和任务分解机制，将养老部门各项政策落实及工作情况纳入年度绩效考核范围。创新推进社会组织、公建民营养老机构等党建工作，推动党员结对关爱困难群众，加强智慧党建。按照养老服务体系和治理现代化建设新要求，强化部门齐抓共管、协调联动机制，形成推进养老事业发展的强大合力。

第三节 完善政策体系

根据老年人口分布和结构变化，科学拟定开封市养老服务高质量发展规划并纳入国民经济和社会发展规划，列入本地“为民办实事”清单统筹推进。构建养老服务政策制度体系的“四梁八柱”，着力破解制约养老服务发展的“堵点”“难点”“痛点”。健全养老服务标准体系，加快研究制定养老服务领域地方标准，构建涵盖养老服务全方位的养老服务标准体系。

制定开封市财政金融支持养老服务发展实施办法和开封市养老设施建设运营补贴办法，明确政府购买养老服务清单，建立动态调整机制。将发展养老服务经费作为重大民生支出列入财政预算，提高基本养老公共服务财政保障能力。完善财税和金融政策，创新发展相关金融产品和服务，引导保险资金等各类社会资本投入养老事业，形成财政资金、社会资本等多元结合的投入机制。提高资金使用效率，清理、整合、规范专项转移支付，完善资金管理办法，提高资金管理水平。统筹安排、合理使用、规范管理各类养老服务投入资金。允许养老机构设施建设资金不足，通过销售预付费或“会员卡”等形式进行营销。对所获资金采取商业银行第三方存管方式实施有效监管，确保资金使用安全。加快运用数字化智能化技术手段，实施对养老机构的有效监管。加大对以养老服务为名非法集资的风险排查力度。建立有民政、金融、市场监管、公安等多个部门组成的联合管理机制，明确各环节各部门的主体责任，实施全流程监管。

第四节 健全工作机制

完善党委领导、政府主导、部门负责、社会参与的养老服务工作机制，充分发挥养老服务联席会议制度作用，定期检查、通报工作进展，及时协调解决养老服务工作有关问题。加强养老服务领导小组成员单位的协调，完善促进养老服务发展的配套政策，办好养老服务领域民生实事，形成齐抓共管、协调联动共同推进养老服务的合力。建立健全党政主要负责同志挂帅的养老服务工作推进机制，常态化督促养老服务工作的实施，定期听取实施成效报告。明确未来开封市养老市场发展方向，加强组织领导，提高政府相关工作的科学性和有效性，落实重大政策，推动重点项目，完善和创新工作机制。建立健全民政部门主导的政府统一领导、部门分工协作、社会广泛参与的工作机制，明确目标任务，精心组织实施。健全经费保障机制，进一步加大城镇社区养老服务体系建设的资金保障力度。

第五节 推进交流合作

抢抓郑开公共服务同城化机遇，全力组织养老设施重点项目在郑开同城化示范区布局，优先布局养老人才教育培训机构建设项目，加强养老服务专业园区建设，加强智慧养老平台示范经验推广应用，扩大休闲康养基地建设，重点推进医康养结合高端养老机构建设，努力实现养老服务创新发展。推进郑开同城养老服务区域合作，引导建设一批国际知名的养老养生基地，强化国际合作，探索举办老年健康产业国际发展论坛、养老护理国际交流会等活动，打造郑开同城化养老服务创新示范区。不断提高困难老人养老福利，聚焦老年人对美好生活的向往，不断构建和完善多层次、广覆盖、满足老年人服务需求的基本公共养老服务体系；优先发展居家和社区养老服务，推进养老服务社会化改革；开展智慧养老服务先行试点，依托科技资源优势，推动传统养老服务向信息化、智能化、智慧化、数字化服务转型。

第六节 加强舆论宣传

加强人口老龄化这一国情教育和孝亲敬老文化建设，积极宣传守望相助、邻里和睦、与人为善、与邻为伴等社会风尚，营造浓厚工作氛围。依托河南省主流媒体及新媒体，宣传养老服务好经验、好做法，及时曝光侵害老年人权益的行为。加强养老服务从业人员先进事迹与奉献精神宣传，使其劳动创造和社会价值在全社会得到尊重。持续提升媒体舆情研判、引导能力，营造全社会关心、支持、参与养老服务体系建设的良好氛围。

附件1：科学规划养老服务设施布点方案

一、坚持养老服务设施优化布局

（一）设施布点发展现状

全市养老服务设施在总量上已经取得阶段性成就。截至2020年，养老机构床位总量为16582张，养老机构护理型床位占比达到43.9%；社区养老服务设施覆盖达到50%，街道综合养老服务设施覆盖率达到17%，县区级特困供养机构覆盖率达到11%。

现有养老设施布点初步形成全域覆盖的格局，街道综合养老服务中心布点科学，城乡社区养老服务中心均衡分布，特困供养服务中心布局合理，农村养老院和幸福院布点密度不断加大，养老服务设施能力不断提升。但在结构上，机构和居家社区养老服务设施仍存在管理运营不规范、服务功能不全面的问题，部分区的现状设施尚未达到规划要求。民办养老机构规模较小，不能满足部分老年人的高层次需求。乡镇敬老院改造存在设施不全、房屋陈旧等问题。

图1 开封市养老设施布点全域分布情况之一

 图2 开封市养老设施布点全域分布情况之二

 图3 社区养老服务布点现状

图4 街道综合养老服务中心布点现状

图5 农村幸福院布点现状

 图6 敬老院布点现状

（二）养老设施布点范围与建设期间  

养老设施布点规划建设范围为开封市市域范围。规划对象为养老服务设施，主要包括由民政部门指导和推动建设、提供养老服务的基本公共服务设施，养老服务设施类型主要为“居家社区养老服务设施”和“机构养老服务设施”。“机构养老服务设施”主要为老年人提供全日集中住宿和照料护理服务，“居家社区养老服务设施”主要为老年人提供居家和社区养老服务。

养老设施布点规划建设期限为2021-2035年，按照时序推进的原则划分不同时段，其中近期为2021-2025年，与本市养老服务发展“十四五”规划保持一致；远期至2035年，与全市总体规划期限保持一致。

（三）规划原则 

本规划坚持适度前瞻，着眼长远发展，规划内容切合实际，保证规划项目落到实地；坚持政府主导，主张多元参与，按照政府出台土地规划政策严格执行，鼓励社会力量出资合办养老机构；坚持城乡均等。注重资源下沉，建立市、县（区）、乡镇（街道）、村（社区）均衡发展的养老布局。切实保障特困老年人救助工作，坚持优化布局，强调增存并举，结合开封市地理环境优势，合理规划统筹。

（四）规划目标

通过合理规划养老布局，切实维护老年人基本生活权益，让老年人生命有保障、生存有尊严、生活有希望,共享改革发展成果,真正实现“老有所养、病有所医、住有所居”，确保社会保障兜底人群与全县同步小康。同时，加快改善养老机构条件，提高服务管理水平，让符合条件的特困人员实现集中在养老机构供养，过上幸福生活。

至2022年，规划建成不小于6701张养老床位，其中护理型床位占比不小于55%；实现城乡居住社区的社区养老生活圈全覆盖。

至2025年，全面建成居家社区机构相协调、医养康养相结合的市、县、乡、村四级养老服务体系。规划建成不小于35300张养老服务床位数，社区养老服务设施覆盖率、街道综合养老服务设施覆盖率和县区级特困供养机构覆盖率均达到100%，智慧养老覆盖率达到90%。

规划到2035年，按照开封深度老龄化和养老服务发展的趋势，不断更新养老服务设施服务对象和服务内容，优化基本养老服务内涵，逐步实现养老服务对常住人口的覆盖，打造高品质、有尊严的养老服务设施，全面建成老年友好城市，满足人民群众对美好生活的向往。

二、健全设施布点体系

全市养老服务设施体系主要由机构养老服务设施和居家社区养老服务设施两大类构成，两者相辅相成，互为补充。规划建设县（区）特困供养机构、街道综合服务中心、社区养老服务中心、农村幸福养老院等养老服务机构，构建居家养老为基础，社区养老为依托，机构养老为补充，医养结合相协调的养老服务设施体系。

（一）重视县（区）特困供养机构建设

通过特困供养人员集中在养老机构供养，切实维护困难群众基本生活权益，让困难群众生命有保障、生存有尊严、生活有希望,共享改革发展成果,真正实现“老有所养、病有所医、住有所居”，确保社会保障兜底人群与全县同步小康。同时，加快改善养老机构条件，提高服务管理水平，让符合条件的特困人员实现集中在养老机构供养，过上幸福生活。

（二）突出街道综合养老服务中心布局

街道养老服务中心是通过“医养结合”的方式打造的综合养老机构，也是建立城市社区“15分钟养老圈”的重点项目，养老服务中心以辖区老年人需求为导向，依托社区基础设施，推行“诊疗+康复+养生”的医养健康发展模式，将主要为老人提供诊疗服务（包括普通门诊、专家门诊、中医推拿、针灸、按摩、艾灸、火罐等）、养老服务（包括日间生活照料、全日制托管、心理疏导）、康复理疗（免费义诊、康复指导）、文化娱乐（组织文娱活动、书报阅览等）

街道养老服务中心将秉持“一切为了老人、为了老人的一切”的服务理念，竭诚为老年人提供优质服务，帮社区儿女尽孝，给社区老人解难，为党和政府分忧，并争创开封市养老先进典型。

（三）完善城乡社区养老服务中心设施建设   

社区综合养老服务中心是指社区内各类养老服务设施相对集中设置，并依托信息化管理平台，统筹为老服务资源、提供多样化服务、方便群众办事的为老服务综合体。中心建筑面积一般在1000平方米左右，能够实现“一站式综合服务”、“一体化资源统筹”、“一网覆盖的信息管理”、“一门式的办事窗口”等功能。其具体功能设施应包括1处为老年人提供日托或全托服务的场所设施、1处具备医疗服务资质的机构、1处为居家老年人提供助餐或助浴服务的场所设施以及为家庭照料者提供支持服务的场所设施等。

农村幸福养老院是充分利用闲置校舍、厂房、民房等房产资源，以村街为单位，坚持自治、自愿、自保、自助原则，建设“村级主办、互助服务、群众参与、政府支持”互助幸福院为主要模式，同时也包括集体经济发达的村街纯福利型幸福院；村集体经济比较发达的村街，由集体出资和个人出资相结合的补贴型幸福院;慈善人士回报乡里举办的慈善型幸福院等多种模式。通过大力推行多种农村社会养老模式，从而较好地解决农村老人的养老问题。

三、优化土地供应方式

（一）优化土地规划

贯彻落实河南省加快养老服务体系建设的决策部署，进一步增强规划和用地保障的针对性、有效性，支持养老服务业加快发展。落实《进一步加强规划和用地保障支持养老服务业加快发展》要求，按照人均用地不少于0.2平方米的标准，坚持因地制宜制定养老服务设施用地规模、标准和布局原则，合理确定养老服务设施规划用地规模和布局。新建居民住宅区按照每百户不低于30平方米建筑面积的标准配套建设养老服务设施；已建成居民住宅区按照每百户不低于20平方米建筑面积的标准，通过新建、改建、购置、置换等方式配套建设养老服务设施。

 对独立占地的养老服务设施应明确位置、用地分类、用地面积、建筑面积、建筑密度、绿地率等要求，对非独立占地的养老服务设施要明确建设内容、规模及布局等要求，强化土地供应依据与支撑。加强既有用地集约混合利用，在不违反规划且征得居民同意的前提下，利用住宅小区内空地、荒地、绿地及拆除违法建设腾空的存量土地建设养老服务设施，可不增收土地价款。养老服务设施不足的旧城镇、旧村庄等，加强存量建设用地的整合利用，应严格按照国土空间规划布局，统筹保障养老服务设施建设需求。

（二）加强土地审查与监管

养老服务设施设计应符合日照标准、无障碍设计、消防安全、环境保护、卫生防疫等要求;养老服务设施应设置独立的出入口，应靠近室外活动场地，出入口处应可保证救护车辆停靠;养老服务设施优先设置于建筑物一层，非一层设置的应配置无障碍担架电梯。

建立养老服务设施规划和用地监管机制，防止擅自改变土地用途行为发生，严防擅自将养老服务设施用地用于房地产开发，落实养老服务设施规划和用地的政策措施，保障养老服务设施用地。积极参与跨部门养老服务综合监管制度建设，与民政、住房城乡建设等相关部门建立养老服务设施规划和用地协同监管机制。养老服务机构用地情况应当纳入土地市场信用体系，对严重违法失信行为要依法、 依规、依约予以惩戒。

四、统筹设施科学空间布局

（一）空间布局原则

1.分级分类原则

不同级别不同类型的养老设施有不同的配置需求。分级分类是公共服务设施配置的一项基本原则，为了厘清规划任务，必须遵循分级分类的基本原则。

2.步行可达原则

综合考虑人口密度、老年人口分布状况、服务需求、服务半径等因素，统筹规划社区养老服务设施的选址和布局。城养老设施的配置要充分考虑老年人的使用需求，步行是老年人出行的主要方式，受身体状况影响，老年人出行能力有限，一般在步行 15 分钟的距离内可以到达的范围内活动，老年人的出行主要是基于家展开，围绕在社区周边，呈现出圈层式特征。结合老年人的空间分布和出行特征布置养老设施，强调设施的可获取性。既方便老年人的使用，也可以让养老设施“物尽其用”， 避免因距离过远，导致无人使用的尴尬境地。

3.因地制宜原则

城区用地资源受限，除了考虑老年人空间分布以及出行特征外，还需要考虑城区建设现状，因地制宜地创新养老设施的建设模式。可以利用旧有建筑、闲置建筑或社区中其他公共服务设施进行建设，实现集约建设。同时还可以将不同类型的养老设施进行整合，充分发挥养老设施的规模和辐射作用，以适应快速增长的老龄化需求。

（二）养老设施布局空间设计

1.居家社区养老设施布局

县级特困供养中心。每个县（区）建成1所以失能、部分失能特困人员照护为主的县级供养服务机构，设置床位100张以上，护理型床位占比100%，床均建筑面积不低于30平方米，设置托养护理、生活照料、医疗保健、文化娱乐等功能。

街道综合养老服务中心。每个街道建成1所具备全托、日托、上门服务、运营家庭养老床位等功能的综合养老服务中心，建筑面积不少于2000平方米，嵌入式养老床位不低于 50 张，护理型床位占比 55%以上。原则上所有综合养老服务中心市场化运作，实施“中心带站点”专业化建设运营。

社区养老服务中心。每个社区建成1所养老服务中心，建筑面积不低于200平方米，满足老年人在生活照料、助餐、保健康复、精神慰藉等方面的基本需求，做到规模适宜、功能完善、安全卫生、运行经济。新建住宅小区养老服务设施配建达标率100%。

乡镇敬老院提升改造。2022年，开封市所有敬老院改造提升全部达标，实现“安全、清洁、温暖、文化、康复”。敬老院护理型床位占比达 55%。

2.机构养老设施布局

公办养老机构。机构养老服务设施空间布局应充分考虑老年人的需求，靠近老年人生活居住圈、卫生医疗圈、公共交通圈、文体休闲圈布局建设，原则上每个街道（办事处）要建设（改造）至少1处综合性养老服务设施。中心城区通过规划新增与现状挖潜相结合，巩固增加和提高机构养老服务设施数量和水平，按每千人老年人40张床位配置。县(区)以规划新增为主，充实完善本地机构养老服务设施，在充分满足本地养老需求的前提下，承担中心城区转移的服务需求，按每百名老人机构养老床位3床配置。乡镇以现状挖潜为主，适度新增机构养老设施床位，原则上每个乡镇至少设置1所机构养老服务设施。

民办养老机构。在现有的基础上，按照相关建设标准和规划从街道，社区，乡镇不同层次进行民办养老机构的规划建设。进一步整合空间和资源，支持社会力量建设专业化、规模化、医养结合能力突出的养老服务机构，强化对失能失智老年人的长期照护服务，总床位原则上控制在500张以内，护理型床位占比60%以上。支持国有企事业单位所属培训疗养机构转型发展养老项目。

3.设施标准化

新建或改造居住区配建的社区养老服务设施符合开封市养老服务设施布局规划和社区服务体系建设规划标准，按照《河南省社区养老服务设施配建移交管理办法》、《城市公共设施规划规范》(GB50442-2008)、《城镇老年人设施规划规范》(GB50437-2007)和《城市居住区规划设计规范》(GB50180-93)等标准要求规划布局。

推进开封市新建城区、新建居住（小）区按标准配套建设社区养老服务设施，配套设施达标率达到100%。推进老旧城区、已建成居住（小）区基本补齐社区养老服务设施。构建已有的、新建的养老服务机构、养老服务场所建设标准，在小区、公交、厕所等方面进行统一的适老化标准改造。

附件2：开封市重点养老设施布局图表（2021—2025）

1.居家养老与机构养老服务设施规划指标（2021—2025）

表1 居家养老服务设施规划布局指标（2021—2025）

表2 2021—2022年计划新建社区养老服务设施总数

表3 机构养老设施服务布局指标（2021—2025）

2.重点养老服务设施和不同区域养老设施布点（2021—2025）

图1 中心城区重点养老服务设施布点